国会易手之后：美国制裁接下来会有哪些动作？

11 月 3 日美国中期选举投票结束后，CBS、NBC、CNN 等美国主流媒体相继预测，民主党同时赢得众议院和参议院多数，夺回国会控制权。目前仍有选区在计票，最终结果以各州认证为准；新一届国会将于 2027 年 1 月 3 日就职。对制裁合规来说，影响最大的不在新增名单，而在近期几项放松措施：它们会成为新国会审查的重点，依据这些措施开展的交易，稳定性会随之下降。下面按时间顺序，推演后续可能出现的动作。

新国会会盯住哪几项放松措施？

俄罗斯柴油通用许可（GL 135）。 2026 年 10 月 9 日，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布第 135 号通用许可。通用许可是 OFAC 对某一类交易统一放行的授权，符合条件的交易无需逐笔申请。GL 135 授权与俄罗斯原产柴油的销售、运输、卸货和进口（包括进口到美国）相关的交易，有效期到 2027 年 4 月 7 日，没有设置清退期。这份许可与 2022 年《终止进口俄罗斯石油法》之间存在法律争议；欧盟和英国针对俄罗斯柴油的禁令仍然有效。

《格雷厄姆法案》的豁免。 2026 年 10 月 16 日，第 14436 号行政令援引《格雷厄姆制裁俄罗斯和伊朗法》第 115 条，豁免了法案规定的大部分对俄关税、制裁和限制，此前依据其他行政令实施的对俄制裁不受影响。法案对豁免只要求总统向国会证明符合国家利益，没有设置审查期。

两项措施有一个共同点：生效前都没有经过国会审查期。2017 年《以制裁反击美国对手法》（CAATSA）第 216 条建立的审查程序，只覆盖法案生效时已有的对俄制裁，2022 年以后实施的大部分对俄制裁不在其中，GL 135 依据的正是这一批制裁条例。

后续动作推演

以下推演以已经公开的事实为依据，按时间顺序列出。

第一步（2026 年 11 月至 12 月）：借国防授权法案加条款

国会预定 11 月 9 日当周复会，这段"跛脚鸭"会期仍由本届国会开会。2027 财年国防授权法案众议院已经通过，参议院尚未通过，预计在这段会期内协商出最终文本。国防授权法案每年必须通过，历来是制裁和出口管制条款的常用载体。

推演： 如果有议员想给对俄制裁的放松加上审查程序，或限制能源类通用许可，最快的路径是把条款附在国防授权法案的最终文本里。这段时间要关注最终文本中有没有涉及制裁审查、通用许可或俄罗斯能源交易的条款。

第二步（2027 年 1 月起）：听证和调取记录

调查的准备在选举前就已开始。2026 年 10 月 24 日，七名国会议员联名致信六家美国大型银行和多个港口的管理部门，要求保存与俄罗斯柴油交易有关的全部记录，包括合同、航运和船舶记录、付款记录，以及与供应商、中间商和政府官员的往来通讯，并在 10 月 28 日前确认。

推演： 新国会就职后，参议院银行委员会、外交关系委员会和众议院外交事务委员会很可能就两项放松措施举行听证，要求财政部说明 GL 135 的法律依据和豁免的理由。保存记录的信函说明，调查对象不只是行政部门，也会延伸到参与交易的银行、港口和贸易商。

第三步（2027 年上半年）：推动扩大审查范围的立法

2026 年 4 月 28 日，参议院提出了《NOPE 法案》（S.4421），众议院也有同名法案（H.R.9552）。法案拟把 2022 年以来依据相关行政令实施的对俄制裁纳入 CAATSA 第 216 条框架。今后任何解除、豁免或修改，都须先通知国会，并经过 30 天审查期。法案目前仍停留在委员会阶段。

推演： 新国会很可能重新提出或推进这类法案，目标是把行政部门放松对俄制裁的决定纳入审查程序；同时可能有修改《格雷厄姆法案》豁免条款的提案。

第四步（2027 年 4 月 7 日前后）：GL 135 是否续期

GL 135 到期后是否续期、是否修改条件，将在新国会任内决定。

推演： 续期决定会面临比首次发放更多的公开质询。可能出现三种情况：到期不续；续期但收窄范围，例如增加交易量或装运时间的限制；或原样续期，同时伴随国会听证和调查。无论哪种情况，相关交易的不确定性都会在到期前后集中出现。

这些动作能在多大程度上改变制裁政策？

改变有限，主要体现在审查力度上，而不是法律框架上。

新法律需要总统签署，推翻否决需要两院各三分之二多数；美国大多数制裁依据行政令实施，发放许可、调整名单本身不需要国会批准。历史上有过先例：2019 年 1 月，参议院就反对解除 Rusal 等三家公司制裁的决议进行程序表决，以 57 比 42 未达到所需票数，财政部随后在 1 月 27 日解除了制裁。

因此，更可能出现的局面是：制裁的大方向不变，放松措施要经受更多听证、调查和公开表决，行政部门延续或扩大放松的难度上升。

从业者视角：几点值得思考的地方

第一，依赖通用许可的业务，要预先设计退出安排。 GL 135 没有清退期，又处在法律争议和国会审查之下。我的判断是，依据这类许可开展业务，事前就要想清楚：许可被提前撤销、到期不续或条件收窄时，存量交易怎么处理，资金怎么结算，客户怎么沟通。

第二，交易档案要按"可能被调取"的标准保存。 保存记录的要求已经直接寄到银行。依据通用许可处理的交易，档案里至少要能看出四件事：依据的是哪一号许可、哪一个版本；审核时如何判断交易落在许可范围内；有没有核对其他法律的限制；审核人和审核时间。

第三，美国许可不等于多法域放行。 GL 135 只解除了美国制裁条例层面的禁止。欧盟、英国的禁令仍然有效，美国国内的进口法律也另有规定。涉及多个法域的交易，各法域的结论要分别得出。

第四，按推演的四个节点设置跟踪。 国防授权法案最终文本（年底前）、新国会委员会听证安排（2027 年 1 月起）、对俄制裁审查类法案进展（2027 年上半年）、GL 135 到期（2027 年 4 月 7 日）。每个节点出现变化时，回头检查一遍依赖相关许可的存量业务。

国会易手不会改写美国制裁的法律框架，但会让放松措施承受更多审查。评估依赖豁免和通用许可的交易时，许可是否有效只是起点，还要看它接下来要经受多少审查。