管好政府的钱袋子

   文文资料网   2021-04-10 00:00:00

  地点:镇政府会议室
  人物:镇长、副镇长、镇人大代表、普通民众
  事件:讨论本年度镇里谁要用钱 用钱干什么这钱该不该用?用了以后效果如何?
  镇政府的"花钱计划"被上百名老百姓公开讨论,这在国内极为罕见。而在浙江温岭,这种场景从2005年首次出现在该市新河镇起,经过六年的发展,已经成为当地一张闪亮的城市名片。
  浙江温岭的"民主恳谈"被称为"中国21世纪基层民主的第一缕曙光",发端于温岭新河镇的参与式预算也成为我国公共预算改革的破冰之旅。
  "民主恳谈"什么都可以谈,
  何不谈谈预算
  温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏是公共预算改革试验的发起者和设计者之一,他的另外一个头衔是"温岭市委民主恳谈工作领导小组办公室副主任",人称"陈恳谈"。
  从1999年发端,到在各乡镇迅速推广,温岭的"民主恳谈"成为基层民主的一种原创形式。从2003年开始,他们开始寻找将民主恳谈制度化的路径。"这是体制外的东西,没有法律地位,需要与体制结合,如何找到体制内的制度呢?"陈奕敏回忆。
  2004年底,世界与中国研究所所长李凡来到温岭,对民主恳谈的开展情况进行调研考察。回到北京后,他打电话给陈奕敏,建议当地考虑将乡镇政府一年一度的预算与民主恳谈结合,"民主恳谈什么都可以谈,何不谈谈预算呢?"
  李凡的这句话让陈奕敏茅塞顿开。政府每年的预算是最重要的公共决策事项之一,和老百姓的切身利益息息相关。审议政府预算草案是乡镇基层人大重要职权之一,如果能将体制内的人大作为民主恳谈的接口,突出人大在预算决定权中的作用,那么就可以激活人大的监督职能。
  巧合的是,2005年初,新河镇党委书记金良明已经被财政上的难题压得喘不过气。因为国家政策的限制,2004年镇政府财政收入中,土地出让金减少了几千万元,财政赤字高达5500多万元,如何制定2005年的预算让镇领导班子头痛不已。此时,他决定接受陈奕敏的建议,召开预算民主恳谈会。
  镇政府买车花费少了20万元,预算真的调整了
  2005年7月27日上午,新河镇十四届人大五次会议开幕。在当天上午的第一次全体会议上,宣读了政府工作报告和财政预算草案报告。草案简单开列了19项预算支出,诸如"行政管理费1600万元"、"城市维护费350万元"。
  温岭市人大常委会副主任张强富提出:"既然让代表质询提问,就要把每项开支尽可能列得详细,代表们提问题才有针对性。"
  镇领导班子采纳了这个建议,临时决定增发一份《新河镇2005年财政预算(说明)》。下午的恳谈会上,代表们都拿到了这份预算说明,每项预算支出的具体用途被详细列出,其中,行政管理费1600万元:行政在职人员……650万元,自聘人员……75万元,日常办公用品及文印费100万元,车辆购置费70万元……
  当天下午,预算民主恳谈会在镇政府报告厅举行。主席台上,镇政府领导班子成员一字排开,台下90名人大代表和来自全镇89个村、6个居委会的193名老百姓,人手一份《新河镇2005年财政预算(说明)》。
  人大代表陈元方问:"车辆购置费为什么要花70万元?能不能压缩这部分财政支出?"
  镇长戴美忠答:"目前我跟书记两个人用一辆别克,另外有三辆普通桑塔纳,一辆用了13年,一辆用了11年,最新的也用了9年,十几年的车破损严重,所以,镇里打算新买一辆别克、一辆面包车,再添两辆桑塔纳,预计要70万元。"
  代表吴笑菊提出:"镇里的残疾人很多,财政拨付慈善总会的30万元根本解决不了问题,能不能追加这部分投入?"
  发问的人大代表和旁听群众共有18名,9位镇领导都作了回答。
  预算民主恳谈会结束后,新河镇又召开了人大财政预算审查小组和镇政府班子的联席会议。恳谈会上代表和老百姓提出的18个问题都一一过堂,并形成了一份《关于2005年财政预算报告项目调整的说明》。
  7月28日上午9点,人大代表和旁听群众拿到了《调整说明》。《调整说明》显示:政府车辆购置费从70万元调整为50万元,慈善事业经费从30万元增加到50万元……"没想到预算真的调整了,镇政府没含糊"。
  新河实验渐进发展
  新河镇的探索仍在继续。2006年3月6日,120多名自愿参与的老百姓,对即将提交镇人大审议的预算草案提出质疑。
  参加的人员根据自己关心的问题,分成工业、农业和社会发展三个组。中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏教授的开场白很形象:"我看来了不少女代表,什么是预算?就是家庭妇女管家里的钱袋子,但这是自己的事儿,不用告诉别人。政府的钱袋子是政府在花大家的钱,因此我们要一起管政府的钱袋子。"
  3月8日,镇人代会正式开始。副镇长作完预算草案报告及预算细化说明后,接下来的程序和2005年一样,镇长和其他几位分管各项事务的负责人在台上回答代表们的询问。
  马骏教授观察了大会期间的恳谈。在他看来,绝大部分人大代表和民众提出的要求都是有道理的,但是,政府收入有限,在这种情况下,就需要通过对话,让大家在最需要马上做的事情上达成共识,这就需要设计一个程序来进行选择。
  2006年的具体做法是:正式代表和列席代表共200多人,分为五个代表团再次讨论民主恳谈会后形成的预算修正方案。按照规定,提交的议案必须要有五名以上的代表联名,修正权限包括:削减、否决、增加,其中要求增加预算的议案必须同时提出其他支出项目的削减,以保持预算平衡,预算修正议案经过镇人大主席团审查后决定是否提交人代会全体会议表决,代表过半数以上赞成就可通过。
  此次讨论中,有八项预算修正议案提请人大主席团进行审查,随后两项议案在全体会议上以多数票通过表决,形成《新河镇2006年财政预算修正案》。
  陈远方和赵敏华是当年通过的两项预算修正议案的领衔者。回忆自己经历的几次预算民主恳谈,他们最大的感受是,自己发挥作用了,人大代表不再是以前的"吃吃馒头、举举拳头"。
  有了辩论,预算修正案被否决
  推行了四年参与式预算的新河镇,在2008年2月举行的第十五届人民代表大会第二次会议上,出现了"意外"场面。由于主张没有被人大主席团列入预算修正案,16名人大代表中途退场。
  当时,新河镇塘下片代表曾提出,希望增加100万元投入塘下中学的校园建设。新河镇人大副主席娄建荣在大会上说,由于塘下中学校园建设涉及数额太大,镇里准备2008年专门作为一个项目处理,不列入预算修正案。
  听到这一消息后,塘下代表团愤然退场。
  "有钱搞城市建设,为什么就没钱支持孩子的教育?"一位还算冷静的代表解释了他们的愤怒。
  退场使得会场气氛更加活跃,塘下代表团回到会场时,场内正在上演一场激烈的辩论。
  "是培养子女要紧还是修建老城区要紧?政府应该在教育上增加经费,而不是拨款给城区建设。"一位代表似乎马上站到了退场代表团一方。
  在本次恳谈会前,李凡和陈奕敏曾专门赶到新河镇,与镇领导商讨,提出在预算修正议案提交大会表决前,设置一个辩论环节,让人大代表更充分地表达意见。镇领导表示,"可以做,没有什么可担心的"。
  正是因为辩论程序的启动,使得这次会议中的预算修正议案遭到了强烈的阻力和反对,出现了两件预算修正议案未获通过的意外结果。
  参与式预算走向市级部门
  马骏和李凡是新河实验"智囊团"的主要成员,他们几乎观摩了从2005年至今的每场镇财政预算民主恳谈会。在他们看来,新河实验代表了我国公共预算改革、建立公共财政监督的方向。
  郭海灵自2005年12月担任新河镇镇长后,一直支持参与式预算:"表面上看削弱了政府的财权,实际上支持了政府的工作。老百姓了解了预算的制定过程,部门领导也不会再来批条子,而且一旦出现预算决策失误,镇长的压力也减轻许多。现在每次镇领导要花钱,总要把预算拿出来,看看人大规定要花多少,我们要照着这个来。"
  从新河镇党委书记调任温岭市水利局长的金良明更是在市人大的支持下,进行了部门预算民主恳谈。在2009年2月18日召开的座谈会上,水利局的账本摊开让大家讨论,参会的人员包括市人大代表、财政部门的负责人,还有来自镇(街道)的代表。
  2010年4月,在温岭市水利局预算上,涉及金额达3500万元的温岭市防灾避灾教育中心建设预算项目被删除,此外,还有很多预算都作了调整,涉及的金额大约有两亿元。
  "这么大的项目,在预算恳谈之后及时作出调整,这在我们水利局历史上是空前的。"金良明说。
  部门预算的每一分钱怎么花,大家都看得清楚明白,在资金的分配上反倒觉得轻松多了。身为负责人,用起钱来是受点约束,但金良明并不在意。他说,有公众参与的决策,更合理、更科学。
  (金卫东、张源荐自2011年1月6日《中国青年报》)


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